新しいまちづくりのあり方に向けて−まちづくりに必要なおかね使い方
1 はじめに
まちづくりのための投入財として「おかね」と労力と時間が想定される。江戸時代には「結」という地域相互扶助制度を農家間で結び、屋根葺き、田植え、用水路建設などを行うというように、地域の労働力によって「おかね」と時間を軽減してきた。それが近代以降、徐々に労力の交換というまちづくりの仕組みが、税制度に基づく「おかね」を中心とした都市計画に関する事業へと変わり、まちづくりと「おかね」の関係が密接なものとなった。しかし、現在の低経済成長を背景に公共事業の見直しが行わる一方で、住民参加という都市計画の主体論・手法論が幅を利(き)かすようになってきている。この流れのなかで、再び、労力と時間の提供によるまちづくりが導入されていると解釈することもでき、「おかね」の生み出し方・使い方が問われ出してきている。
このような状況の中、最近では、各行政機関において公共事業が再評価されるとともに、新たな「おかね」に関する概念が模索され、制度・取り組みとして実施されてきており、一定の評価を得つつある。都市財政が逼迫(ひっぱく)していく中、まちづくりの公共性を勘案して、より一層、おかねの集め方と使い方に知恵をしぼっていくことが必要となる。
これまでの「まちづくり」と「おかね」との関係に着目し、他の投入資源である労力、時間と関連させながら、まちづくりに関する諸制度の効果と限界について「おかね」の視点から整理し、今後のまちづくりにおける「おかね」の位置づけはどうあるべきか探ることを目指している。
おかねには、貯蓄、交換、価値尺度の多様な機能があるとされている。まちづくりにおいては、その対象の特性を踏まえた上で、おかねのこのような機能をうまく活用、場合によっては制限していくことの必要性と難しさを感ずるところである。（都市計画231〔2001〕 p4）。
そのようなことを踏まえ、都市計画税が目的税であることには間違いがないが、その目的どおりに都市計画税が本来の目的に使われている使途の状況を調査し、新しいまちづくりのあり方について役立っているのかを色々な項目から検討したい。
2 都市計画とは
都市の健全な発展と秩序ある整備を図るために、土地利用のあり方、都市施設（道路・公園など）の整備、市街地開発について計画を策定し、その実現を図ることである。
一般に、都市とは物的に見れば、幹線道路・鉄道・上水道・大規模公園などの基盤的都市施設、街割（街区割り・敷地割り）によって形成される街路・小公園などの地区基盤施設と宅地、宅地上に建築される建築物、学校・病院などの公共公益施設などから構成される。こうした諸要素の相互関係を適切に保つことが都市計画の基本的な役割であることから、都市計画の構成要素も都市基盤施設や公共公益施設の配置計画、街割の計画（市街地開発の計画）、建築（土地利用）の規制に関する計画からなることが一般的である。
3 都市計画上の課題
（１） 都市交通
人の集まるところには交通が発生する。開発によって人口密度が上がると交通量が増え、既存の交通施設などではまかないきれなくなることがある。このため、交通計画と連動しつつ、土地利用を適正に計画する必要が発生する。例えば、商業地区と高層住居は鉄道の駅から近いところにのみ設定し、大きな道路や公園などの施設を駅から遠くに配置する。
（２） 都市景観
都市景観は、都市の要素の視覚的な質を問うものである。都市の要素とは、建築の形態や色、標識などの比較的小さなものから、広場の造形や街並みなど広がりのあるものまで踏まれる。
（３） 防犯と防災
都市はひとが密集し、大きなビジネスを生み出す一方、犯罪もまた都市で発生することが多い。しかしながら、犯罪が起きるのは都市の中でも人の目が行き届かない場所で発生することが分かっている。
都市はまた、火事、洪水、台風などの災害の被害を受けることがあり、海岸や河川地域では防水も建築形体や都市構造を決定する際の検討事項になっている。これまで、災害は都市が高度になるほど被害が大きくなる性質を持っており、質的転換が求められている。たとえば、下水道や電力が当然となっている地域では、そうでない都市に比べ、下水の氾濫や電力の遮断は、都市住民にとって影響が大きく、被害額も大きくなりがちである。伝統的に木造建築が密集して建設されることが多かった日本で防火の必要性が高いように、地域的な事情も勘案される。
（４） 大気汚染、ごみ、廃棄物処理
近代以降の工業化により、多くの工業製品が都市で消費され、また廃棄される。
4 日本の都市計画
（１） 都市計画の学問
日本では法的な都市計画の主な目的が基幹的都市施設整備と建築規制にあり、しかも歴史的経緯から建築学科が工学部に設置されているため、都市計画は工学部の都市工学科や建築学科である建設学科、さらに造園学科、環境デザイン工学科、環境デザイン学科における教育研究領域となっているが、90年代にはいってからは日本でも、都市計画を扱う社会学系の学科なども出現して、欧米のように教室科学として社会科学の分野や地理学の分野、あるいはアーバン・デザインやランドエスケープ・デザインとして（建築デザインと同様）デザイン分野の教育研究領域にも広がっている。
（２）都市計画の種類
日本の都市計画法では、以下のような項目について「都市計画決定」がなされた公式決定事項を「都市計画」と呼び、都市計画に従って都市施設の整備事業や市街地整備事業を行うことを「都市計画事業」と呼んでいる。都市計画区域においては、開発許可制度により開発行為が制限されている。
１． 都市計画に関する基本的な方針（都市計画区域の整備、開発及び保全の方針、都市計画マスタープラン）
２． 区域区分（市街化区域及び市街化調整地区）
３． 地域地区（用途区域、高層住居誘導区域、高度地区、高度炉用地区、特定街区、防火地域・準防火地域、景観地区（美観地区は廃止）、風致地区、駐車場整備地区、臨海地区、緑地保全地区、流通業務地区、伝統的建造物群保存地区、生産緑地地区など）
４． 促進地区（市街地再開発促進地区など）
５． 地区計画など（地区計画、集落地区計画、沿道整備計画、防災街区整備地区計画）
６． 都市施設（道路、公園緑地、下水道、ごみ焼却場、河川、一団地の住宅施設など）
７． 市街地開発事業（土地区画整理事業、市街地再開発事業など）
などがある。都市計画は、総括図、計画図及び計画書によって規定され、これをわかりやすく示したものが都市計画図である。
5 では、なぜ、都市計画は、必要なのか
この研究は、都市の形成過程において、都市計画が社会的共通資本として、いかなる原理・原則のもとに形成されていったのかを、時代を追って検証していったものです。都市計画に関しては、都市計画の視点から系統的にまとめられたものは少なかった。なぜか、一つひとつ調べていくうちに、都市計画が継承、創出されるには、社会的な合意形成、法律、実施するための政策、財源、維持していくシステムが必要だ。つまり、「理念、法、政策、財源、維持していくためのシステム」が必要であることである。この５つがない限り、社会的共通資本として都市計画が都市の中で維持していくことはできない。
財源調達は、地方税法により、都市計画区域内の土地・建物に市町村が条例で課すことのできる税金である。算定の基礎には固定資産税の評価額を用いるが課税標準の算定方法などが異なっている。固定資産税が課税されていない場合は都市計画税も課税されず限定税率0.3％で、標準税率はない。都市計画費用などにあてられる目的税であるため、都市計画区域である市町村を除き、ほぼ全国で課税されている。
6 都市計画税
１． 都市計画税の性格
都市計画税は、都市計画事業又は土地区画整理事業を行う市町村において、その事業に要する費用に充てるために、目的税として課税されるもの。
都市計画税を課するか否か、あるいは、その税率水準をどの程度にするかについては、地域における都市計画事業などの実施に応じ、市町村の自主的判断（条例事項）に委ねられている。
都市計画事業 ＝ 「都市計画施設」の整備に関する事業及び市街地開発事業（都市計画法第４条第１５項）
都市計画施設は、次に掲げる施設である。（都市計画法第１１条第１項）。
１．道路、都市高速鉄道、駐車場、自動車ターミナナルその他の交通施設
２．講演、緑地、広場、墓園その他の公共空地
３．水道、電気供給施設、ガス供給施設、下水道、汚物処理場、ごみ焼却場その他の供給施設又は処理施設など
２． 都市計画税の課税
１．納税義務者 課税対象となる土地又は家屋の所有者
※賦課徴収は固定資産税とあわせて行われる。
２．課税対象資産 以下の課税区域に所在する土地及び家屋
【都市計画税の課税区域】
都市計画区域
線引きが行われる区域 非線引きの区域
市街化区域 市街化調整区域
全域 条例で定める区域
市街化調整区域内に所在する土地及び家屋の所有者に対して都市計画税を課さないことが当該市街化区域内に所在する土地及び家屋の所有者に対して都市計画税を課すこととの均衡を著しく失すると認められる特別の事情がある場合 都市計画区域の全部又は一部の区域で条例で定める区域
３．税額の算出 土地又は家屋の価格（※）×税率
（※）固定資産税の課税標準となるべき価格である。
４．税率 ０．３％を限度（制限課税）として、市町村の条例で定める。
３． 都市計画税の収入額の状況など
(単位：億円)
年度 総額 土地 家屋
平成17年度 12,330 6,817 5,513
平成18年度 11,818 6,718 5,100
※ 土地・家屋毎に四捨五入しているため、総額が一致しない場合がる。注１）
7 都市計画費（地方財政費）
財政学（地方財政論）の立場から、「まちづくりとかね」というテーマに関連してすぐに念頭に浮かぶのが都市計画費である。都市計画費は、都市計画法によって策定される都市計画事業のなかで、街路事業、土地区画整理事業、下水道事業、都市公園事業などに支出される地方財政費である。
21世紀の地方分権社会における都市計画は住民の生活を軸として構想されているべきものであり、その主体は住民であり、住民に一番近い市町村が中心になるべきと考える。2000年４月からの地方分権一括法の成立、また特例市制度の発足など都市計画の権限を市町村に委譲する方向性がでてきているが、この流れを着実なものにすべきである。
また、財源として、市町村の目的税である都市計画税が徴収されている。都市計画税は、都市計画法に基づいておこなう都市計画事業又は土地区画整理法に基づいておこなう土地区画整理事業に要する費用に充てるため市街化区域内の土地及び家屋に対して、その価格を課税標準として市町村が課税する目的税である。
つまり都市計画費は財源の一部を自ら確保しながら、かなりの額が支出されているのである。この都市計画費を分析することによって、地方財政費における、まちづくりとおかねの関係について説明しながら、都市計画費の現状が、21世紀の地方分権社会における、まちづくりとおかねのあるべき関係を示しているものなのか、もし適当でないとするならその改革の課題はなにかについて調査・検証しさらに、統計を分析し項目を検討したい。
8 都市計画費の課題と見直し
都市計画費は多くの課題を抱えている。ここでそれを列挙すると以下のようになる。①経費の多くが市町村で支出されているにもかかわらず、多くの許認可権限が都道府県に握られていること。②バブルとその崩壊など景気変動の中で踊り、踊らされてきたこと。③時代の変化させていないこと。④土木費全体も、その中の都市計画費も道路中心のものであること。⑤そのことと関連して、用地取得費の割合が高いことなどである。
このように用地取得をはじめとした道路中心の都市計画を、国民・住民の福祉を支える21世紀の地方分権社会にふさわしい、個性的地域の形成に向かう都市計画に変更していくことが求められている。
９ 名古屋の都市計画
都市計画は、都市の環境を保全し、その機能を推進するために、一体的な都市の区域内にいて、長期的(おおむね20年)な見通しのうえに土地利用を決め、さらに道路、公園、下水道などの都市施設につて、位置、規模、配置などを決め、その計画に基づいて公的機関が事業を実施し、住民によるまちづくりを誘導することによって、全体として調和のとれた市街地を計画的につくり上げるものである。
このように都市計画では、ものをつくるという「事業」と、土地の合理的利用を図るための、また、将来の事業の支障にならないようにするための「規制」の二つが大きな内容となっており、さらにこの計画を誰が、どんな方法で決めるかという｢手続き｣が重要である。
2010年・名古屋がめざす８つの都市像、①福祉・安全都市、②生きがい実感都市、③循環型環境都市、④快適空間都市、⑤にぎわい創造都市、⑥文化ふれあい都市、⑦情報・産業技術都市、⑧国際交流都市、2010年に向け名古屋がめざすまちのイメージを、生活、環境、文化、産業の４つの側面から「８つの都市像」として明らかにし、その実現に向けた取り組みの方向性を示すとおもに、まちづくりを総合的、計画的にすすめる観点から主要な施策を統合するなどし、先導的なプロジェクトを掲げ進めている。
最近では、名古屋市景観計画(2008年4月作成)施行が10月1日から名古屋駅前都市景観形成地区及び四谷・山手通都市景観形成地区が、この景観形成計画の適用になり、良好な景観の形成のための行為の制限に関する事項を設けて、都市景観が名古屋市に生活する市民の文化を最も端的に表現するものであり、すぐれた都市景観は、都市の個性を生み、市民の心を豊かにし、そこに愛着と誇りを感じさせてくれる都市景観であってほしい。注２）
都市景観形成地区
① 久屋大通地区
② 広小路・大津通地区
③ 名古屋駅前地区
④ 四谷・山手通地区
景観計画区域 市内全域
図 1景観計画区域図
まちの魅力を高めることを目的に、景観法に基づく景観計画は、「ふれあい」と「調和」を基本理念とする都市景観法基本計画を上位計画として、その基本目標（めざすべき都市のイメージ）の実現に向けた、良好な景観形成の基準を示している。
今後も、土地利用の動向や地域住民などの意向などを踏まえ、良好な景観の形成をすすめる必要がある。
図 2 久屋大通地区
図 3 広小路・大津通地区
図 4 名古屋駅前地区
図 5 四谷・山手通地区
景観自立地区(１８６)
名称：景観基本ゾーン（１２）
図 6 景観自立地区及び景観基本ゾーン
補注
注１）総務省、地方税制度（2008.11.11．更新）都市計画税
注２）名古屋市（2008.4.1 更新）名古屋市景観計画
【参考資料】：名古屋商工会議所、なごや四百年時代検定 公式テキスト編、2007年11月29日、ｐ33、ｐ199より引用。
・浪漫の街、名古屋
東西・南北に走る、2本の100ｍ道路をはじめ整然と配置された道路や鉄道。産業や暮らしを支えてきた3本の運河。空からは見えないが、にぎやかな地下街。そして名古屋のシンボル、名古屋城。今見る名古屋らしさは、城下町・名古屋を下絵に、その後の歴史ドラマが何度も上書きされた街づくりの絵巻物である。
・モノづくり王国・名古屋のＤＮＡ
名古屋の元気の源は、モノづくりがある。自動車、機械、航空・宇宙、ロボット、ファインセラミックス・・・。名古屋を中心とするこの地域には、世界をリードする先端産業が目白押しだ。しかしモノづくり王国・名古屋は一朝一夕にできたものではない。どんな産業分野でも、そこには百年単位で育まれてきたモノづくりのＤＮＡが埋め込まれていることを忘れることはできない。
【新聞記事から】：2008年10月28日火曜日、日本経済新聞、朝刊、31面、特集記事より引用参照。
・名古屋
ＪＲ・名鉄・近鉄などが乗り入れる名古屋駅は国内屈指のターミナル。これまで「元気な名古屋」を象徴するように高層ビル群を形成してきた。今春には地下36階建てでらせん状の特異な外観が特徴のモード学園スパイラルタワーズが完成。駅前はサラリーマンや買い物客に加えて学生の姿も目立つ。周辺では引き続き再開発計画があり、魅力を一段と増す可能性を秘めている。
名駅前の再開発は2000年のＪＲセントラルタワーズを機に本格化した。核テナントの百貨店、ジェイアール東海高島屋は08年2月期までに7年連続で増収。根気に入ってもプラス基調を維持するなど全国の小売り関係者の注目を集めている。
09年春には名古屋市交通局の営業所跡地に東京建物や丸紅などオフィスなどが入居する高層ビルを完成させる。11年度には旧名古屋中央郵便局付近が述べ床面積約15万㎡の大規模ビルに生まれ変わる。さらに13年春までに旧国鉄貨物駅跡地など「ささしまライブ24地区」に豊田通商などが複合ビルを開業するほか、愛知大学も進出する計画だ。
一方で、国内景気全体の減速に伴う不安もくすぶる。国土交通省が発表した2008年の基準地価(7月1日時点)では、名古屋圏の商業地の増加率は1.9％と、前年よりも5.3ﾎﾟｲﾝﾄ下がった。一部では「オフィスの建設に重要が追いついていない」との指摘もある。
ただ、景気が持ち直せば、「再開発が従来の“点”から一気に“面”へと広がる段階に入る」(地元経済界)との期待が脹らむ。名古屋を代表するもう一つの繁華街、栄との相乗り効果もさらに高まりそうである。
写真 長者町から見た名古屋駅前の再開発ビル群（２００８年11月撮影）
【図】
図１ 景観計画区域図
図２ 久屋大通
図３ 広小路・大津通
図４ 名古屋駅前
図５ 四谷・山手通
図６ 景観自立地区及び景観基本ゾーン
【参考文献】
１． 加藤一郎(2001)：『都市計画費とその課題』、都市計画論文集、2001.6 Vol.50.No.2．p9-12
２． 日笠端、日端康雄著(2007)：『都市計画』、共立出版、2007年2月20日、ｐ70-86
３． 日端康雄著(2008)：『都市計画の世界史』、講談社現代新書、2008年3月20日、ｐ160-199、ｐ254-312
４． 小林重敬著(2008)：『都市計画はどう変わるか-マーケットとコミュニティの葛藤を超えて-』、学芸出版社、2008年6月10日、ｐ215-218
５． 伊達美徳他編(2008)：『初めて学ぶ都市計画』市ヶ谷出版社、2008年3月28日、ｐ100-107
６． 川上光彦著(2008)：『都市計画』森北出版、2008年１月21日、ｐ1-16
７． 高見沢実著(2005)：『初学者のための都市工学入門』鹿島出版会、2005年3月30日、ｐ59-113
８． 大西隆他編著(2004)：『[都市工学講座]都市を構想する』鹿島出版会、2004年3月30日、076-101
９． P.ｺﾄﾗｰ+D.H.ﾊｲﾀﾞｰ+I.ﾚｲﾝ著：井関利明監修他訳（1996）：『地域マーケッティグ』東洋経済新社報社、1996年10月10日、ｐ1-21、ｐ105-149
１０． ユ，メ他(2002)：『都市ストック化の視点から見た都市計画及び税制等関連制度の検討』、土木計画研究・論文集、2002.9、Ｎｏ.24(2)ｐｐ.145-152
１１． 岩中祥史著(2008)：『名古屋の品格』、学研新書、2008年9月27日、ｐ137-176
１２． 都市環境デザイン会議著：『日本の都市環境デザイン2-北陸・中部・関西編』、建築資料研究社、2002年11月15日、ｐ52-53、ｐ68-75
１３． 名古屋大学環境学研究科編：『環境研究ソースブック-伊勢湾流域圏の視点から-』、藤原書店、2005年12月30日、ｐ168-175
１４． 名古屋市住宅都市局都市計画部都市計画課編：『都市計画概要2003』、平成15年3月、ｐ9
１５． 名古屋市総務局企画部企画課編：『名古屋新世紀計画2010』、平成12年11月、
